这一问题是基于土地改革以来，弃耕抛荒状况并非个别现象，集体作为土地所有人对撂荒土地的管理应负基本甚至是底线义务，土地管理法应有明确规范。
这就是所谓双被告制度，这一规定在实务和理论界引发了巨大争论。复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。
近代以来，政府对社会经济以至公民生活，其干预和管理强度大大增加，可以说无所不管，导致行政矛盾和纠纷大量增加。3.关于行政复议的申请 对于复议的申请，当时提出了诸多考虑因素。其次，复议是上级行政机关对下级行政机关行政行为的监督，上级行政机关发布的规范性文件当然也为下级行政机关所必须遵循，因此，行政复议的法律依据，不仅是法律、法规与规章，还应包括上级行政机关依法制定和发布的具有普遍性约束力的决定、命令。4.机构和人员 作出复议决定的行政机关是复议机关，但具体处理复议事务的还需要有行政复议机构，当时一致意见是交复议机关内的法制部门，因为当时建立法制部门时就是为了处理行政机关的法律事务，复议也由法制部门处理，是很自然的事情。当然，司法最终裁决还是必须的，它是复议得以用和解、调解方式解决纠纷的保障，特别是依法公正解决矛盾的保障。
行政复议与行政诉讼比较，对公民来说，行政复议具有一些优势：行政复议的受理范围比较广，除裁量行为的合法性外，也裁量行为的合理性问题，甚至某些行政系统内部的问题，也可以受理。英国的行政裁判所制度有些类似于行政复议制度。[6]另一方面，如果将教师排除在受教育权享有主体之外，实际上就忽视了教育过程中政府、教师、家长、学生四者之间密不可分的合作关系——学生固然是受教育权的首要保障主体，然而如果忽视国家对教师乃至家长的给付义务(教师制度建设、教学经费保障、教育设施提供等)与尊重义务(尊重家庭教育权利、尊重教师教育自由等)，学生的受教育权实现根本无从谈起。
[27] 况且，国家科研经费涉及财政税收上的制约，国家通过一定标准在同一类型科研活动中有选择地支持某几种项目以及少支持另一类项目并不构成对学术自由的侵犯，也没有法律规范赋予科研人员向国家主张维持现状的权利。抛开宪法中是否应当规定积极权利的立法论不说，既然宪法中已经规定了积极权利条款，如果说这种国家积极义务仅仅是政治道德义务，岂不是认为宪法中存在没有法律效力的条款？宪法既然是法的一种，且被评价为拥有最高效力，那么就必须要认真对待其中的每一条规定、每一处文字，解释学上忽视任何条款的法律意义都是对宪法效力的漠视。第三，从笔者于本文中对程序规范说与具体法律权利说的排斥可以得出两点结论。然而，基于科研自身规律，作为积极权利的学术自由应当保障科研人员最基本的科研经费，换言之，尽管公立高校可以将纵向课题的获得与否与科研绩效奖金挂钩，对获得较多的科研人员给予额外的物质奖励，但是这种奖励应当建立在学科型自由科研经费得以充足保障的基础上。
[8]其中，研究自由自然可以解释为主要保障高等学校中教师的科研活动，然而，许多并不属于大学的科研院所当然也在从事大量的科研活动，理所当然是学术自由的享有主体。从这个意义上说，本文的研究是基础性的，也具有局限性，亟待学界对这一课题的后续深入推进。
1.科研经费制度与科研活动类型的匹配 国家应当根据科研活动的类型配合不同的科研经费制度设计，使科研经费制度与相应的科研活动类型相适应，不可以发生错位，不能提供不适合该科研类型自身规律的经费分配方式。(一)宪法制约的标准和基本特征 既然是从规范上探究宪法对科研经费制度有何制约作用，就不是采用我认为的想当然态度，而是必须要严格依据实定法规范进行论述。第一，产业型科研活动经费不得与学科型自由科研的经费相混淆。一方面，政策智库型科研是单向型的，即纯粹满足国家政治的自身需要而委托科研人员提供服务的科研活动，从这一意义上说政策智库型科研实际出成果更快、对国家(政府)的直接需求度更高，因而不难想象国家(政府)出于短期利益考虑，天然地希望把更多的经费与资源投入政策智库型科研。
一方面，古典意义上的科研活动继续存在，另一方面，企业委托课题、政府课题、重大合作科研攻关项目不断涌现，甚至占据了主流。古典意义上纯粹的科研活动本身是自足自洽的，就像散步、呼吸、唱歌一样属于一种天然的自由，换言之，对真理的探索活动不需要任何外部力量的允许、鼓励或介入，完全是科研人员独立自主展开的兴趣活动(如对动植物、天象的观察等)。其四，经费使用、成果评价的事后监管主体是企业等社会组织而不应当是学校。在全面实施依法治国的新时代背景下，科研经费的法律治理不再是传统的民法或行政法等单一部门法的任务，而是跨越公法与私法，甚至是不同学科之间共同的历史使命，需要法学与经济学、管理学与教育学等学科之间的统筹协调。
现实中，这类科研经费大部分已包含在科研人员的工资中(即最基本的科研活动经济保障)。这也意味着学术活动的不确定性与复杂性，往往花费大量经费与人力最终得到的是错误(证伪)的结果。
因此，可以对此将科研活动大致区分为以下四种类型，即学科型自由科研、国家计划型科研、政策智库型科研、产业型科研。该文将学术自由的性质分类为消极权利、积极权利与保护义务三种，其中消极权利与积极权利的区分应当是各国共通的宪法教义，保护义务则主要是来自德国宪法学的理论。
[7] 即便如此，学术自由与教育自由的保护范围依然有所区别。[11]例如，参见前注[4]，王德志文。刘新波、李晨光、于洋：《财政科研经费绩效评价指标体系研究》， 《学习与探索》2018年第4期。国家计划性科研的目的是国家为了完成一个科学攻关(如粒子加速器项目、疾病研究项目等)，换言之，它的存在依然是基于真理探索的意义，因而检验科研计划成功与否是基于客观事实，仅取决于可验证性、可重复性等实验检验一般标准，这与古典意义上的科研没有本质区别。如此一来，在我国，抽象法律权利说即是较为妥当的方案。[12]然而，这仅仅是解释方法和技术的差异而已，关于我国宪法是否保护学术自由的问题，学界是没有争议的。
文章来源：《政治与法律》2019年第9期。[11]当然，我国《宪法》第47条并没有明文出现学术两字，取而代之的是科学研究、其他文化活动、教育、科学、技术、其他文化事业等用语，至于如何通过这些用语推导出对学术自由的保护，学界存在争议。
[5]笔者支持后一种观点，并认为前一种观点是片面的。然而，此处还需区分两种情况，即国家作为举办者的公立高校与科研院所以及民办高校与科研院所，对后者原则上应当由民办主体自由决定产业型科研经费的管理、使用方法，而前者由于涉及公办机构事业单位)性质，需要进一步讨论。
[10]教育自由则包括了对既有知识的教育，这比较多地出现在基础教育、高中教育乃至家庭教育中。政策智库型科研也是一种国家主导的科研活动，并且一般也实行课题制，但是它与前述国家计划型科研的区别在于目的的不同。
大学教师同样是受教育权的保障主体，此点应当明确。不应当实行这种混同和挂钩，既指科研人员的工资奖金不能因为横向课题经费的获得而减少，也不能反过来将横向课题经费的获得作为学校院所科研绩效的依据。其三，经费使用、报销等应当充分依据合同约定，尊重企业意见，不能执行与国家计划型科研和政策智库型科研(纵向课题)一样的管理制度。[3] 科研经费与哪一种基本权利有关呢？所谓国家科研经费制度，顾名思义是国家直接投入或间接鼓励其他主体对科学研究的资金投入和支持。
同时，作为积极权利的学术自由对科研经费制度形成产生一定的下限制约。[2]代表性的研究，参见郑毅：《高校科研经费管理与学术自由的保障研究——以〈中央和国家机关差旅费管理办法〉第25条为切入点》， 《当代法学》2015年第3期。
这样做实际是忽视科研规律，将真理探索活动当作了国家施政，将学术活动与政治活动等同了起来。当然，以上四种类型的科研活动仅仅是一种抽象化的归类，现实中，一种科研活动兼具两种以上形态的情形当然是存在的。
另外，笔者也仅仅是从宪法原理与规范出发对未来我国科研经费制度改革与构建提出了一些基本要求与愿景，并没有具体结合我国现行科研经费法律与政策(规范性文件)一一指出当前制度的问题与改进建议。[13]例如，参见[德]格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬等译，中国政法大学出版社2012年版，第8-10章。
(二)我国《宪法》第47条第二句的规范效力 从最浅显的文义上看，我国《宪法》第47条第二句表达的意思很简单，即国家必须对公民的学术活动进行鼓励与帮助，换言之，宪法对国家设定了一种面向公民的作为义务，如果不对学术活动进行任何鼓励与帮助，显然违反了这种作为义务。[21]也就是说，要从学术自由这一基本权利推导出对下位法的制约，就必须以该基本权利的本身核心词即学术两字为中心标准进行演绎。注释: [1]参见于涛、陈金刚：《高校科研经费管理存在问题及对策研究》， 《江苏高教》2016年第2期。也就是说，科研经费的重要性问题从我国《宪法》第47条第二句的字面解读即可以解决——国家对科研经费的保障不仅是法律层面的要求，而且涉及作为积极权利的学术自由的保障，宪法要求国家对学术活动给予鼓励和扶持，因而科研经费是拥有宪法基础的，科研经费建设是人的基本权利实现的一环。
这种情况是违反科研一般规律的，也是作为积极权利的学术自由所禁止的情形。[29]关于国家评价与学术自由的矛盾，参见栗島智明「ドイツにおける近年の大学改革と学問の自由」法学政治学論究103号，第241页。
2.科研外部资源获得与科研自由存在紧张关系 科研自身规律的第二个特征是现代科研活动的外部资源取得与科研自由之间具有紧张关系。[8]参见前注[4]，王德志文。
[15]关于德国宪法学上的受益权研究，参见张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》， 《中国法学》2006年第1期。成为问题的应当是科研人员隶属于高校或科研院所，接受来自外部企业或社会团体委托从事科研活动的情形，这种情况在我国即归入所谓横向课题的范畴。
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